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新形势下工程质量监督管理工作的思考与探讨

  二十多年来,我国工程质量监管工作已走过了临危受命、艰苦创业、完善提高和不断开拓前进的光辉历程,监管制度从无到有,监管队伍从小到大,监管能力从弱到强,工程质量监管工作在深化改革中逐步完善,在加快发展中不断强化,逐步走上了一条制度化、规范化、科学化的发展轨道,已成为我国工程建设管理的重要组成部分。当前,随着我国城镇化进程的不断加快,工程质量监督工作面临着许多机遇,也遇到了前所未有的压力。建设规模的快速增长,使工程质量监管任务更加繁重;建设资源节约型、环境友好型社会,对工程质量监督管理提出更高的要求。创新工程质量监管机制,是形势发展的客观需要,也是不断提高监管效能的必然要求。如何围绕新形势,适应新任务,寻求新突破,是新时期建设工程质量监管工作必须思考和探索的课题。

  1 加强和改进质量监管工作的背景

  质量监督管理模式与方法必须适应发展形势、管理对象和工作任务的变化,任何一成不变的管理模式是没有生命力的。建设工程质量的监管工作必须与时俱进,开拓创新,根据不同时期的特点,不断注入新的内涵,赋予新的要素,体现新的特征。只有不断增强监管工作的适应性、有效性和科学性,才能充分发挥监督效能,保证和提高工程质量,促进和谐社会建设。

  1.1 监督收费的取消,为机构重新定位带来了新契机

  长期以来,绝大多数监督机构是自收自支事业单位,并以收取监督费维持正常运转。2008年11月,财政部、国家发改委下发《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》(财综[2008]78号),其中包括建设工程质量监督费。监督收费的取消,使工程质量监管工作突然面临严峻的挑战,这就迫使监督机构必须树立新理念,创建新机制,采取新举措,不断加快制度和管理创新,逐步实现一系列根本性的转变。尽管文件明确指出,收费项目从2009年1月1日正式取消和停止征收后,履行行政管理职能的经费,由同级财政预算予以保障。但是,由于种种原因,仍有部分基层监督机构存在经费难以落实的问题,导致监督工作无法正常展开、监管职责难以履行到位。对此,这就需要我们既要客观评估由此造成的不利影响,也要从发展的视角来认识改革的积极意义。从而以监督收费的取消为契机,顺应形势的发展,重新对监督机构的性质进行定位。

  1.2 第5号部长令的出台,为监督模式的转变提供了依据

  目前,工程质量监督在一定程度上还是沿袭了十几年前的做法,实行以工程项目为对象、以定人、定点、定式监督为主的模式。住房和城乡建设部颁布施行的5号部长令是质量监督工作的指导性文件,更进一步地明确了住房和城乡建设主管部门及工程质量监督机构是实施房屋建筑和市政基础设施工程质量监督的主体,并统称为主管部门,体现了对监督机构行政执法地位的认可。5号部长令既充分考虑了政策的连续性,也广泛吸收各地有效做法,对监督工作内容、程序及监督机构和人员的考核管理等方面,做出了比较系统、科学的规定,对一些重点部位和关键环节提出了明确的监管要求,是今后开展质量监督工作的根本大纲。加快建立健全以抽查为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式是贯彻执行5号部长令的迫切要求。

  1.3 市场形势的发展,为改进监管方法积极创造条件

  近年来,我国工程建设每年保持在20%左右的增长速度,工程建设呈现出量大、面广、点多、线长、周期短的特征,整体规模不断创造历史新高。随着经济的发展,工程项目中超高层、大跨度、结构复杂的建筑日益增多。从项目管理情况来看,由于建设规模与管理资源配置失调,制约质量水平提升的客观因素仍然存在;工程技术储备不足,市场不规范,管理不到位,违法分包、转包屡有发生,从业队伍素质不高的情况尚未根本改变;工程实施承受自然环境、社会环境和工程管理的多种因素,导致老问题与新矛盾交织,形势不容乐观。这些问题都与质量监督工作的科学发展要求不相适应。新形势要求当前和今后一段时间,监督管理方法要着力在推动“四化”上下功夫,即监管内容专业化、监管程序标准化、监管过程精细化和监管手段信息化。“四化”既是工作要求,也是一个工作体系;既是推行现代工程监督管理的重要抓手,也是提高监督管理水平的必然要求。

  1.4 监管任务的变化,为机制体制创新不断注入活力

  近年来,随着工程的监管难度、风险和环境的不断变化,一些科技含量高、施工难度大的工程日益增多,工程技术风险、质量风险日益突出,加之市场机制不完善、投资主体逐利趋向,给质量监督管理工作带来了新的困难和问题。同时,部分参与工程建设的企业和个人的质量意识不高,责任落实不到位;建筑市场不规范,信用缺失、无序竞争、低价中标等现象仍然存在,参建各方责任主体行为制约机制难以有效运转;违反法定建设程序和任意压缩合理工期,影响质量的现象突出。一些建设项目未办理施工许可、质量安全监督等相关手续就擅自开工建设,规避政府主管部门监管;一些新区、开发区、工业园区的建设工程游离于监管之外或者监管不到位,“三区”工程成为工程质量监管的薄弱环节和盲区,也是事故频发的重灾区;村镇建设工程质量监管体系尚未建立,缺少法规和监管队伍等方面的必要支撑;工程项目已经向高、大、深、难转移,而建设、管理、监督队伍的总体素质还不能适应新形势下的工程建设。另外,随着工程量的大幅增加,许多地区尤其是大中城市的监督力量严重不足,人均监督面积已从上世纪90年代初的3万平方米增加到当前的十几万、几十万甚至上百万平方米,人员紧缺的问题相当突出。监督队伍素质良莠不齐的现象,也影响了监督工作质量。为此,政府实行的行政责任追究制度又对质量监督工作提出了更高的要求,监督人员承受很大压力。面对这种形式,必须尽快建立完善“履职不失职、尽责不追责”的监管工作新机制。

  2 新形势下监督管理转变的模式及方向

  新形势下质量监督工作中要抬头看准路,低头拉好车,努力做好“三个结合”,即转变理念与改进方法相结合,夯实基础与抓住重点相结合,强化监督与做好服务相结合。根据监督机构改革和建设发展需要,突出抓好主要矛盾和矛盾的主要方面,不断探索新思路。监管工作不仅要全力拼搏,还要发挥“四两拨千斤”的巧劲。要调整监督模式,建立起一种“执法严格、方法科学、手段先进”的工程质量监督运行保障机制。

  2.1 执法型监督。这表明了监督工作的属性。取消工程质量监督费是推进政府职能转变,推进依法行政,建立法制国家的重要举措。法制国家的基础是社会有自律自控能力、企业能生产出合格质量的产品。
从法制意义看,政府对企业的约束是以执法手段来实现的,所以监督机构应转向执法,改“检查监督”为“执法监督”,从源头开始明确监督机构的执法性质。监督机构承担着政府对建设工程质量的监管职能,履行的职责是行政执法的性质,监督机构应定位于参照公务员管理的行政机构。只有将建设工程质量监督机构纳入参照公务员管理的序列,才能逐步理顺政府对工程质量监督管理的关系,充分体现建设工程质量监督的职责,有效保证政府执法的威慑力。

  2.2 抽查型监督。这指明了监督工作的方式。“定部位、预约式”的传统质量监督模式,不仅与监督检查随机性、动态性的根本要求相矛盾,而且容易造成因停工待检而影响工程的正常进度,客观上也给极个别监督人员的腐败行为提供了条件。这种监督模式已经越来越不适应监督工作的实际需要,必须彻底加以改进。建立规范高效的工程质量巡查、抽查制度,把工程质量检查与各方责任主体质量行为结合起来,把施工前预控、施工中检查与竣工验收有机结合起来,取消施工过程中“停工待检”的质量控制点检查,加大不定时、不定点、不定人、不定内容、不提前告知的日常质量监督巡回抽查力度,充分运用先进的检测仪器、设备和技术,全面实行工程实体监督抽测,真正对责任主体起到震慑作用。监督抽查要做到专项治理与日常监督相结合、告知性检查与突击性检查相结合、综合执法检查与专项检查相结合、巡查与层级督查相结合、行为监督与实体监督相结合。通过对关键环节、重点部位的控制,有效防范质量事故的发生。

  2.3科技型监督。这说明了监督工作的手段。一是针对人手少、任务重、要求高的实际,让工程质量监督插上“信息化”的翅膀,不断创新思路,寻求突破,研发和启用工程质量监督管理协同服务平台。监督人员上班打开电脑,就可以通过视频、网络传送等技术,清楚了解各项目现场的施工进度、材料验收以及各方责任主体人员的履责情况。二是通过高科技信息平台反馈的信息,能较好地实行资源优化配置,把有限的资源充分调动起来。利用相关应用软件,定期对监管数据进行统计分析,找准薄弱环节和突出问题,制定有效措施,进行监管。三是通过网上监督平台,进一步增强行政权力运行的公开透明度,加快实现工程质量监督的模式由传统型向信息化迈进,被动服务向主动报务转变。四是进一步强化服务平台与政务网站的互联互通,通过网上投诉信箱、曝光台等载体,加大社会监督力度,让广大群众更加积极主动地参与到工程质量监督工作中来,工程质量监管更加及时有效。

 

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